集體(tǐ)經營性建設用地入市，農村(cūn)“土改”真正破題
邵海鵬2019-01-08 08:51:29來源：第一(yī)财經日報
随着農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市的實施，征地将越來越少，而土地交易将越來越多。
2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下(xià)稱“草案”）提請十三屆全國人大(dà)常委會第七次會議進行初次審議，删去(qù)了現行《土地管理法》中(zhōng)關于“從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征爲國有的原集體(tǐ)土地”的規定。
20年前的1998年，全國人大(dà)常委會修訂《土地管理法》，提出“農地轉爲建設用地，必須實行征地；從事非農建設，必須使用國有土地”，成爲中(zhōng)國集體(tǐ)建設用地市場變化的轉折點。
日前，中(zhōng)央農村(cūn)工(gōng)作會議召開(kāi)，要求“全面深化農村(cūn)改革，進一(yī)步深化農村(cūn)土地制度改革”。爲滿足農村(cūn)湧現的新興農業經濟業态對建設用地的需求，這次全國人大(dà)推動立法層面的修改，無疑是一(yī)次巨大(dà)的進步。
在未來，集體(tǐ)經營性建設用地入市，将改變長期以來地方政府高度壟斷建設用地一(yī)級市場的征地供給模式。
建設用地市場供地主體(tǐ)發生(shēng)變化
上世紀90年代末，我(wǒ)(wǒ)國耕地保護面臨十分(fēn)嚴峻的形勢，開(kāi)發區熱、房地産熱導緻耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。
《土地管理法》于1998年做了全面的修改，提出從事非農業建設必須使用國有土地或者征爲國有的原集體(tǐ)土地。這對整個中(zhōng)國的建設用地制度産生(shēng)了深遠影響，緻使這20年來的經濟發展方式發生(shēng)重大(dà)變化。
中(zhōng)國人民大(dà)學經濟學院教授劉守英接受第一(yī)财經記者采訪時表示，1997年以後，實行用地規模控制和用地指标審批管理制度，省級政府自然将緊缺的用地指标用于省會城市和其他中(zhōng)心城市，大(dà)多數縣域經濟發展很少分(fēn)配到用地指标，由此導緻集體(tǐ)建設用地量大(dà)大(dà)縮減。
他說，1998年~2007年，真正用于建設的合法集體(tǐ)建設用地，與1980~1997年相比不可同日而語。“在很多縣市，能分(fēn)配到的建設用地指标就隻有300~500畝，縣政府無法用這點指标招商(shāng)引資(zī)，更不可能分(fēn)給農民集體(tǐ)，以集體(tǐ)建設用地的方式進行非農建設。”
在得不到建設用地指标的情況下(xià)，非法用地的現象開(kāi)始蔓延。
面對這一(yī)制度問題，2013年，十八屆三中(zhōng)全會通過《中(zhōng)共中(zhōng)央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》，強調建立城鄉統一(yī)的建設用地市場，要求“在符合規劃和用途管制前提下(xià)，允許農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”
如今，草案也做了頗爲關鍵的“删減”，明确了集體(tǐ)經營性建設用地入市條件及管理措施，“對土地利用總體(tǐ)規劃确定爲工(gōng)業、商(shāng)業等經營性用途，并經依法登記的集體(tǐ)建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。
這意味着整個建設用地市場的供地主體(tǐ)将發生(shēng)轉變，即由國家這個單一(yī)主體(tǐ)，轉變爲集體(tǐ)和國家兩大(dà)主體(tǐ)。
集體(tǐ)經營性建設用地入市試點
2015年初，經全國人大(dà)常委會授權，全國33個縣(市、區)開(kāi)展“三塊地”改革試點，即農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點。其中(zhōng)，集體(tǐ)經營性建設用地入市是非常關鍵的一(yī)環。
業内人士認爲，隻要做好了這一(yī)環節的改革，整個農村(cūn)的土地制度改革将真正破題。這是因爲，集體(tǐ)經營性建設用地入市，将改變長期以來地方政府高度壟斷建設用地一(yī)級市場的征地供給模式，在征地範圍因此而縮減的同時，村(cūn)集體(tǐ)成員(yuán)也将因此而受益。
那麽，集體(tǐ)經營性建設用地，該如何定義呢？
在農村(cūn)，建設用地包括鄉鎮企業用地、農村(cūn)公益性用地和農村(cūn)宅基地三類。盡管相關部門對集體(tǐ)經營性建設用地并沒有明确所指，但在地方改革試點的實踐操作中(zhōng)，普遍将具有生(shēng)産經營性質的農村(cūn)建設用地劃歸此類，比如過去(qù)的鄉鎮或村(cūn)辦企業用地。
事實上，這類建設用地在廣大(dà)農村(cūn)幾乎處于“沉睡”狀态，上面遺留的廠房或閑置荒廢，或低價出租，鄉鎮或村(cūn)集體(tǐ)的土地收入微乎其微，集體(tǐ)經濟發展緩慢(màn)。
在“三塊地”改革試點的第一(yī)年，2015年8月，貴州湄潭縣敲響了全國農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市交易的“第一(yī)槌”，拍賣了原爲村(cūn)集體(tǐ)用地上建設的廢棄磚廠的集體(tǐ)經營性建設用地使用權，規劃用途爲商(shāng)業和服務業用地。最終，湄潭的“第一(yī)槌”以80萬元成交，畝均16萬元。
自然資(zī)源部部長陸昊在2018年12月23日表示，截至目前，33個試點縣(市、區)集體(tǐ)經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體(tǐ)經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。
制度安排要考慮銜接性
随着農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市的實施，征地将越來越少，而土地交易将越來越多。
布瑞克農信集團研究總監林國發對第一(yī)财經記者表示，長期以來，因爲地方政府在土地開(kāi)發中(zhōng)的壟斷地位，造成土地交易過程中(zhōng)出現明顯的“剪刀差”：一(yī)方面，政府通過低價收購農地高價轉讓爲城市建設用地，獲取一(yī)級開(kāi)發價差；另一(yī)方面，工(gōng)業用地與經營性用地價差懸殊。城鎮化過程中(zhōng)，土地的增值被轉變爲地方政府的收入和開(kāi)發商(shāng)收益，被征地農民的利益缺乏有效的保護，人爲拉大(dà)了城鄉差距。
他認爲，農民拿着手裏的地可以平等買賣，而不是政府來征地，這自然就保障了農民的收益和财産權益。
那麽，既然允許集體(tǐ)經營性建設用地入市，是否會沖擊地方政府的财政呢？此外(wài)，村(cūn)集體(tǐ)是否有能力承擔起建設用地出讓主體(tǐ)的責任呢？
在劉守英看來，沖擊肯定會有，但這要拆開(kāi)來分(fēn)析。一(yī)方面，作爲制度安排，一(yī)定要考慮到其銜接性，不能一(yī)下(xià)子放(fàng)開(kāi)，以免沖擊到房地産市場，也不能一(yī)下(xià)子就斷掉地方的土地财政；另一(yī)方面，在集體(tǐ)建設用地上搞開(kāi)發建設，不但不會沖擊政府的收入，相反還有利于減輕政府負擔，因爲政府打造的很多工(gōng)業園區，其實本來就不掙錢，而且将工(gōng)業園區、城中(zhōng)村(cūn)的土地資(zī)源盤活之後，政府通過城市的轉型升級，可以獲得更高的收益。
浙江省德清縣是第一(yī)批15個農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市改革試點之一(yī)，通過試點集體(tǐ)土地入市，發現并未造成對國有土地市場的沖擊，反而激活了一(yī)部分(fēn)用地供給，使原本閑置低效的農村(cūn)建設用地得到有效利用，城鄉統一(yī)的建設用地市場應是一(yī)個“合理競争，優勢互補，互利共赢”的市場。
但村(cūn)集體(tǐ)的能力在一(yī)定程度上制約着現階段的土改。
劉守英表示，村(cūn)集體(tǐ)組織需要在允許集體(tǐ)土地入市的基礎上，通過經濟活動慢(màn)慢(màn)培育和成長。“農民要是真正有集體(tǐ)資(zī)産可以支配，其出讓主體(tǐ)的能力是可以培養的。比如有些地方探索股份制、委托經營，這都是創新，關鍵是一(yī)定要去(qù)做。”